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6月底，国务院总理周恩来在一个领导干部会议上提出15年规划，很快就又延长至18年。
当局认为节育工作政策两年后生效（从1963年算起），那么1965年后出生的人得在16年以后达到就业年龄，那时才能看得出这项政策所能带来的积极效益。
周恩来为这个规划亲自列举出各类数字＇ 同上，页219，222。
＇。
他预见在此期间内，每年将会有300万青年进入就业市场等待安置。
1963年10月18日他又在一个内部讲话中宣称，今后18年内有3500万城市青年得下到农村去＇ 顾洪章等，《大事记》，页39。
＇。
那就是说每年有200万左右的青年下乡。
负责这些问题的谭震林副总理估计有150万，而其他人则预测只有100万＇ 顾洪章等，《始末》，页42；定宜庄，前引，页218…223。
＇。
这份相当空泛而又不太科学的规划是不准备向公众宣布的，但必须通过宣传工作把主要精神传播出去。
因此，1964年3月份起，人民日报就有连篇累牍的文章：
“每年有几百万城镇中小学毕业生。
除了一小部分学生可以继续升学或者留城就业之外，大部分都要到山区和农村去参加生产劳动。
。”
＇ 在？Youth to the Countryside and Back Again？一文中引用； Current Scene； V（16）； 1967年10月2日，第五版。
＇
政府的这份雄心万丈的规划当然会让人不得不考虑到财政预算。
1950年代，知青下乡“不向国家要一分钱”
，得到了高度赞扬。
当时年轻人的热情如此高涨，他们甚至自愿付出大部分的交通费和安置费。
但1958年起就有了一些改变，习惯上是向去农场的知青发放安置补贴费。
然而，面对大量知青，这笔补贴费对国家来说就太高昂了，加上国营农场已经容纳了太多的人，得建立新的，这就要花费更多的钱。
假如这些农场不能赢利，那么国家的负担就更重，因为必须给职工发放工资。
在这种情形下，政府唯一的解决办法只能是将知青遣送到农村去，到人民公社生产队去。
到那边去所需要的安置费远远没那么昂贵＇ 邓小平在1964年1月的一个讲话中谈到经费问题，他估计在生产队安置一名知青需要200元，而安置在国营农场就需要1000元；见定宜庄，前引，页222。
＇，而知青的工资也不是国家的事情了，是由生产队根据集体劳动所得来进行分配。
因此，从1963年起，大部分知青都是被下放到农村去的。
掌管下乡运动（直至终了）的办事机构是在这个时期建立的＇有关知青工作领导机构的历史演变，见顾洪章等，《始末》，页245…250。
＇。
最初，负责遣送知青的机构是主管安置大跃进后精简农村出身的职工的。
主要负责机构是农垦部。
关于这个问题的第一份综合文件1962年6月1日公布，名为“关于精简职工安置办法的若干规定”
，并责成该部成立安置办公室协调全国工作。
11月周恩来要求国务院农办建立中央安置工作领导小组，由农垦部承办。
随后，安置知青的工作就附加到这些机构的常务工作中去，直到遣送知青成为一项单独的工作任务之时。
1964年1月9日通过了“中共中央、国务院关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定”
，明确规定成立中央安置城市下乡青年领导小组，由国务院副总理谭震林任组长，设置在他本人领导的国务院农林办公室内。
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